“蔡继明：关于土地管理法撰改草案的撰改意见”

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提案代表:蔡继明全国政协委员清华大学政治经济学研究中心主任

关键字:土地管理法

第一条建议:“任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。 土地开采权可以依法转让”，因此，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的一切权利。 土地使用权可以依法转让。

提案全文:

1 .关于土地的全部和基本制度的采用

建议将“中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”改为:

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即国家全部制和集体全部制。

因此，应将“全民所有，即国家所有土地的所有权利由国务院代表国行使”改为:

国家所有土地的所有权利由国务院代表国家行使。

然后对等地添加以下内容。

所有土地的所有权由集体成员民主选出的组织机构的代表集体行使。

“任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。 土地使用权可以依法转让。 ”变更点:

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的一切权利。 土地使用权可以依法转让。

“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或者征用，并给予补偿。 ”变更点:

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或者征用，并给予合理的补偿。

2 .关于土地权利的设置

编撰草案在土地权利的设置中，没有对土地权利的内涵和外延以及通常在特殊和个别的层面进行规定，在采用权的外延中忽略了未利用地采用权。 录取权的内涵不能包括与全权同等的“占有权”，但应该包括“处分权”。 另外，由于现行的所谓家庭承包制已经不向集体缴纳地租，也不承担任何经营责任，承包经营权应当改为土地使用权。 建议将第10条改为:

的权利包括土地所有权、聘用权和地役权。

土地的所有权利包括国家土地的所有权利、集体土地的所有权利

土地采用权包括建设用地采用权、农用地采用权、未利用地采用权。

国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、采用、收益和处置(转让和抵押)的权利。

建设用地采用权人、农用地采用权人和未利用地采用权人对依法取得的土地，享有采用、收益和处置(转让和抵押)的权利。

目前农村集体土地事实上是农户无偿采用的，建议将第14条改为:

农民集体所有土地在本集体成员中平等分配，由这些成员无偿长期聘用，从事农业和非农产业，建设住房。

3 .关于土地用途管制

第四条(原第四条)【土地分类和用途管制大致如下】中，应当增加土地用途管制与土地所有制歧视不同，也不能通过征地制度实现的项目。

除了土地具有生产要素的基本属性外，人民生存空期间提供的食品是人类生存的第一需要，国家经济安全土地的采用，需要河流、湖泊、森林、草地、湿地等自然状态的保护和利用，农田绿地和建设用地的配置 所以，国家必须实行土地用途管制，特别是农地保护。 但是，土地用途管制、土地所有制和征地制度的安排是两回事。 后者不能代替前者。 根据现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要采用土地的，应当依法申请采用国有土地。 农村集体建设用地不能用于房地产开发。 农业用地要成为城市建设用地，必须通过国家征地行为从农村集体转变为城市国家全部，才能实现。 它实质上是对土地所有权进行管制而不是土地用途管制，通过征地行为垄断了城乡之间土地产权的变更。 这样的制度安排，不仅削弱了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权交易和土地资源的比较有效的配置。

4 .关于征地制度

严格规定政府的征地行为必须限于公益性用地范围。 建议将第68条改为:

国家为了公共利益的需要，可以对农村集体土地的所有权和城市国有土地的开采权征收，并给予合理的补偿。 本法所称公共好处的必要性如下

(一)国防设施建设的必要性

(二)国家要所支援纳入计划的能源、交通、水利等公共事业的需要；

(三)国家要所支援纳入计划的科学技术、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公共等公共事业的需要；

(四)为改善低收入住房难家庭的居住条件，政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的必要性

(五)为了改善城市居民的居住条件，政府组织实施危险的旧房屋改造的必要性；

(六)国家机关办公用房建设的必要性

(七)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的必要性。

开辟第71条

农村集体土地全部权和被征收国有土地开采权的农村集体以及农民和城市机关和个人对土地征收案中明确的补偿方案有争议的，可以自补偿方案公布之日起15日内，依法向市、县级人民法院提起行政诉讼。 对市、县人民法院的裁决不服的，可以在裁决作出后十五日内向上级人民法院上诉。 上级人民法院的判决是最终的判决。

关于有争议的征收，在最终裁决作出之前，不得实施。

5 .关于非公益性建设用地

草案八章的建设用地实质上是指非公益性，因此本章的主题应该改为“非公益性建设用地”。

除同意从原撰改草案中删除原第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要采用土地的，应当依法申请采用国有土地”外，还建议增加以下条款。

【建立城乡建设用地统一市场，允许农村集体建设用地的采用权进入市场。 城市新增的非公益性建设用地，可以实行集体全部制】；

【关于非公益性用地，只能通过自主、公平的大体市场交易获得】。

【对国有建设用地的非公益性诉求】

对国有建设用地非公益性的诉求，用地单位应当遵循自主、公平的大致情况，通过协商或者市场交易从原土地开采权人那里获得其土地开采权。

【城市新增的非公益性建设用地】

国家对城市快速发展规划中新增的非公益性建设用地，可以根据自愿公平的大致情况，通过协商和市场交易征用集体土地作为国有土地。 国家不得强制改变非公益性建设用地的所有权属性。

草案第90条建议删除【新增】【农村宅基地的采用】的第1款:

农村宅基地只能分配给本集体组织成员。

其中第二款“宅基地采矿权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的基础上，可以将其宅基地转让、赠与或者出租给符合宅基地申请条件的人。 农村居民转让、赠与或者出租宅基地后，申请宅基地的，不予批准。 ”评级:

农村宅基地采购权人在保障基本居住条件的基础上，其宅基地采购权允许在本集团成员之间、集体与集体之间以及城乡之间租赁、转让、继承和抵押。 农村居民转让、出租宅基地后申请宅基地的，不予批准。

6 .关于国有建设用地采用权的收回

撰改草案原第一百零四条(原第五十八条(【国有建设用地采用权的回收】)对回收范围规定过宽，应当根据公益性的需要和非公益性的需要规定回收范围和补偿方法。 建议修订如下。

除第六十八条规定的公共利益需要外，有下列情形之一的，也可以由相关人民政府土地行政主管部门报告经原批准地人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有建设用地的采用权:

(一)土地转让等有偿聘用合同规定的聘用期限届满，土地聘用人员未申请续期或者申请续期未获批准的。

(二)因取消、搬迁工作岗位等原因，中止采用原有国有土地的；

(三)道路、铁路、机场、矿山等经批准报废的。

在这种情况下，政府不得以任何理由提前收回国有建设用地的开采权，作为平等的市场主体只能通过协商回购国有建设用地的开采权。

7 .关于集体建设用地采用权的收回

在撰改草案第一百零五条中，根据公共利益的需要收回农民集体的全部土地，应当对建设用地的采矿权人给予适当的补偿，并变更为合理补偿。

来源：经济之窗