“蔡继明：改革城乡二元土地制度 缩小城乡居民收入差距”

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提案代表:蔡继明全国政协委员清华大学政治经济学研究中心主任

关键字:城市和农村

第一个建议:要本着中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政征地范围。 在符合法律城乡统一规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地应同权同价。

提案全文:

改革开放以来，我国城乡居民收入差距不断扩大，三农问题始终困扰着我国经济社会的快速发展，其重要制度根源之一是现行的城乡二元土地制度。

一、我国城乡二元土地制度的特点

根据中华人民共和国宪法，我国城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。 但是，同样是土地公有制，两者不是同地、同权、同价的。 具体而言:

1 .集体土地的所有权受到限制。 宪法赋予国有土地所有者(以国务院为代表)所有权、处置权、聘用权、剩余索取权等所有权，但集体土地所有者不能买卖其土地，其所有权首先是不完整的。

2 .集体土地处置权受到限制。 国有土地开采权可以转让、抵押、出租给任何合法的经济主体(包括国有公司、非公有制公司和外资公司)，但集体土地开采权只能首先初始配置在集体成员内部，而宅基地开采权除了不能抵押或转让给集体成员外，还可以

3 .集体土地的采用权受到限制。 根据土地管理法，任何个人和公司从事建设的，都应当申请采用国有建设用地。 要把农用土地变成城市建设用地，首先需要通过政府征收改为国有土地。 农村集体土地虽然已经被政府有关部门明确为建设用地，但用于农民住房、村办公司、公共设施以外的建设，必须首先被政府征收为国有土地。 农民在自己宅基地和村民集体建设用地上建设的住宅只能卖给本村居民，如果卖给外村，特别是城市居民，则视为小产权房，不受法律保护。

二、城乡二元土地制度对城乡居民收入的影响

上述城乡二元土地制度排除了农民平等分享工业化城市化成果的权利，抑制了农民财产收入的增长，扩大了城乡居民的收入差距。

1 .农民的土地权益受到侵害。 工业化进程中需要占有农村集体土地的，不论是否需要公共利益，一律以政府征收的形式成为国家的一切，但政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断价格，其水平远远高于被征地土地的真实价值和机会价格 2003-2008年，政府从土地上出让的净利润达到1.7万亿美元，短短几年全国土地出让金达到2.9万亿美元，同比增长106.2%，超过全国财政收入的三分之一。 许多地方政府的土地出让金超过了预算内的财政收入。 这种土地征用制度带来了城市房地产领域的繁荣和城市建设的日新月异，一方面使城市居民享受现代城市文明，另一方面剥夺了4千万以上失地农民平等分享土地附加值的权利，其中大部分成为就业无业、农业无业、社会保障无业的“三无农民”。

2 .农民在城市化的边缘游离。 不仅如此，现行的征地制度还使地方政府热衷于不断扩大城市空之间，欢迎农民外出务工推进城市建设，但本能地抵制农民工在城市定居。 因为前者会增加政府收入和官员业绩，后者会增加财政负担。 因此，我国的人口城市化远远落后于工业化和空之间的城市化，统计为2亿左右的城市人口的农民工，实际上处于半城市化或伪城市化状态，占其中70%的新生代农民工，难以或难以融入城乡。 城市化滞后，无疑是城乡居民收入差距拉大的重要原因。

3 .农民财产收入受到抑制。 农村居民住房不能抵押住房，也不能卖给城市居民，60-70亿平方米的小产权房无法进入市场。 这一方面堵塞了农民可以抵押融资的唯一渠道，另一方面抑制了农民不动产的资本化，使得约250亿平方米的不动产无法带来财产收入。 另一方面，拥有住房的城市居民的87%可以自由处置不动产，不仅可以通过不动产获得抵押贷款，还可以通过租赁和出售获得财产收入和增值。 光是这种对农民住房产权的限制，就人为地扩大了城乡居民财产收入的差距。

不仅如此，农村现有建设用地17万平方公里，超过全国城镇建设区总面积的3倍以上。 轻易通过旧村改造和新村计划，至少可以节约三分之一的建设用地。 但是，我国工业化、城市化进程中急需的这一巨大的宝贵土地资源，并未随市场而给农民带来巨大的财富。 这些土地沉睡在广阔的农村，或者通过地方政府与城乡建设用地增减相联系的方式转化为城市国有建设用地，但这些土地的所有者——农民，只是从这顿美食中分了一杯羹。 他们大多数搬到了大楼里。 但是，原有的80平米宅基地将永久流失，部分要通过“上楼梯”增加水电、房地产等额外支出，减少家前屋后种植的水果、家禽饲养的实物收入，克服生活习惯的变化给农业生产方法带来的诸多不便

另外，由于18亿亩耕地红线的限制，城中村这座在城市快速发展中被地方政府遗忘的角落，成为改造对象，许多城市都制定了几年内消灭城中村的宏伟目标。 这场彻底根除城市中农村集体土地所有权残留的战斗，将切断农民长期分享城市土地附加值的源泉，被赶出城中村和贫民窟的农民工的居住价格也将大幅上涨，收入水平也将相对下降。

4 .农业产业化和现代化难以推进。 由于缺乏比较有效的土地流转和退出机制，2亿多农民工大部分在农村保存了宅基地和承包地，农村土地流转额不足10%。 这不仅使农民工在城市定居、创业难以获得快速发展的资金，也阻碍了农田向谷物生产者的集中，即农田的规模化经营，从两方面抑制了农民收入的增长。

三、改革二元土地制度的依据和建议

经过全国政协经济委员会收入分配项目小组一年的调查研究，我们特别提出了以下建议。

1、要本着中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政征地范围。 在符合法律城乡统一规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地应同权同价。

这意味着我们今后如果要在城市建设和工业化过程中占有农村土地，就应该允许农民集体进入市场，不能采取一律由政府征收的办法。 因为政府征收意味着将土地“变性”(改变所有权利的性质)作为“转用”) )改变土地用途)的条件。 用途变更本来应该由计划管理，不能由所有权管理。 如果不能按计划在某块土地上建造住宅的话，就算把它变成国有土地也无法建造。 如果按计划建造住宅的话，农村集团的所有土地也应该建造住宅。 土地用途管制中必须平等。

政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。 但是，宪法只是强调征收农民集体土地需要公共利益，并不是说一定要从公共利益的需要出发征收。 公共利益的需要也同样可以采用非国有土地，就像城市的许多国有土地被用于非公共利益的需要，包括民营企业的需要。 城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。 可见宪法关于农民土地征收的规定不是充分的条件，只是必要的条件。 如果不是为了公共利益，就不能征收。 如果新增加的土地只是用于建造住宅、商店、游乐园等，不征收农民的土地，允许农村集体土地进入市场，改变用途，但不允许改变性质。

但是，目前公布的土地管理法修正案不仅强调，如果纳入城市规划土地，政府将征收，除城市规划圈外，所有与公共设施相连的土地都必须由政府征收，并将征地范围从城市规划圈扩大到了规划圈外。 这样的话，政府征收的根据就不是公共利益的需要，而是城市规划。 只要城市周边的土地进入城市规划圈，进入城市规划圈的集体土地就必须由国家征收为国有土地，但今天未列入城市规划的土地有可能明天就纳入。 因为城市的范围总是扩大到可预见的未来。 应该严格按照宪法公益性征地和中共十七届三中全会的精神修改土地管理法，允许集体土地进入市场与国有土地同地、同权、同价。

2 .应当允许农村集体宅基地的开采权自由转让、抵押、出租。

农民住房的买卖、抵押、出租只涉及集体宅基地使用权的转让，这一点也不影响集体土地产权的属性。 正如城市居民住房的自由交易和抵押不影响城市国有土地产权的属性一样。 应该使农民的住宅和宅基地享有与城市居民同等的权益。 必须相应地允许小产权房进入市场。

小产权房存在的合理性在于，它实现了低价在城市中低收入群体拥有自己房子的梦想，从而缓解了城市房地产价格的高压力。 有人说这搅乱了房地产市场，我认为这是强词夺理。 控制房地产价格如何扰乱市场？ 产生影响的只是现行地产商的好处和政府的土地财政，但对城市居民确实有利。 对农村居民来说，增加财产收入也是有利的。 小产权房集体联合开发的情况下，集体经济壮大，也符合社会主义方向和党的富农惠农政策。

3 .必须有条件的农村允许农民自主推进城市化。

农民自主型城市化是指在乡镇集体符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化，实现农民生产方式转变和经济成果共享的城市化模式。 北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

农民自主型城市化是保障农村集体土地权益，体现农民当家作主地位，让农民充分享受工业化城市化成果，缩小甚至消除城乡二元结构带来的种种差距和矛盾，减轻政府财政负担，统筹推进城乡快速发展的一大创意，国家应有尽有

城中村改造不改变集体土地的一切制度，也可以按照城市统一规划和建筑标准，由农民集体经济组织自主完成。 如果可以进入城市规划圈，但由于公共利益而不需要的农村集体土地可以进入市场，那么已经在城市圈的城中村就应该按照城市统一规划进行改造，并且继续维持集体所有权的性质，这就是问题所在。 我们必须充分相信农民兄弟能在自己的土地上牢牢控制城市。

来源：经济之窗