“蔡继明：关于以大城市群为主体形态推进我国城市化进程的建议”

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提案代表:蔡继明全国政协委员清华大学政治经济学研究中心主任

关键字:城市化

第一个建议:要本着中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政征地范围。 在符合法律城乡统一规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地应同权同价。

提案全文:

如果将城市化战术变为城市化战术，以“加强中小城市和小城镇的快速发展”为中心，或者以城市群为城市化推进的主体形态，不便改变现有的提法，就必须对“小城镇”的快速发展做出确定的定义和科学的规划。

一、我国已经进入工业化中后期，因此必须优先快速发展大城市

根据我国习性，人口20万以下的城市是小城市，人口20万到50万之间的城市是中城市，人口50万到100万之间是大城市，100万到200万之间是特大城市，200万以上是超大城市。 根据这样的标准类推，1000万以上的城市，应该被称为超特大城市。 本文中的大城市是指百万人口以上的城市，包括上述特大城市、超大城市、超特大城市。

大力发展小城镇是我国改革开放初期为适应“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村工业化模式而采取的战术。 我国目前经济的快速发展已经进入工业化的中后期，经济快速发展的动力源已经从农村转移到城市，农村工业化已经转移到城市工业化，以小城镇为中心的城市化模式也应该适时转变为以大城市为中心的城市化模式，首要原因如下。

1 .大城市是推进新型工业化的基础。 而新型工业多为成套设备、各种化工原料、精密仪器和仪器仪表、高科技电子元器件制造和软件设计等重化工和电子工业。 这些产业所要求的经济规模通常比较大，城市功能服务、大规模工业基础设施支持、大量劳动力、产业集聚效益、与之配套的大客户、第三产业服务，特别是生产服务，但这些都是唯一的第三产业 虽然新闻化走的是促进工业化的道路，但发达国家的实践表明，大城市和密集城市群至今仍是新闻化的首要载体。

2 .大城市为服务业的快速发展提供了更广阔的空区间。 从现在到本世纪中期，我国面临着很大的就业压力，而以服务业为主体的第三产业是吸收就业特别是农村剩余劳动力的主要行业。 服务业的一个重要优点是，在人口必须集中在一定规模的情况下，服务业无法盈利，服务业特别是现代服务业可以作为产业经营。 在大城市，只有门类齐全、高度齐全、分工精细、功能分明的第三产业才有广阔的生存与快速的发展空之间。 特别是日常使用频率少的服务业、比较特殊的服务业，在小城市和城镇完全无法生存，只能在大城市迅速发展。 这是服务业往往集中在大中城市的基本原因。

3 .大城市比中小城市更能集约、节约地采用土地。 我国从现在到本世纪中期，将进入城市化快速发展的阶段。 城市化空之间的扩大必然要占用耕地，而我国目前只有18.2亿亩耕地，党中央国务院提出要保证18亿亩耕地红线无法突破。 为了解决城市化占用耕地、保护耕地的矛盾，有必要以大城市为主体加快城市化进程。 因为就人人平均占有的耕地而言，大城市少于中、小城市，中、小城市少于小城市。 1998年，我国特大城市人均平均占地面积53.4平方米，大城市和中等城市分别为88和108平方米，小城市和建制镇为143和154平方米，小城市人均平均建设用地超过特大城市的约2倍。

4 .大城市更容易控制和减少污染。 从城市污染控制能力来看，大城市在创造等量gdp的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。 另外，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的价格也远远低于中小城市，特别是小城镇。 以1995年为例，当时位于全国各城镇的乡镇公司总产值占全国gdp的25%，但排泄的各种污染物大部分超过了全国工业污染排放总量的25%。 通常，小城镇需要供水设施、垃圾解决设施、污水解决设施等城镇基本基础设施，人口5万人，是比较经济的规模。 2003年中国20600个建设城镇中，镇区人口在3万人以上的只有800人。

5 .国际经验提供了有力的证据。 从世界各国城市化的经验来看，发展迅速的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城市。 美国城市群长965公里，宽160公里，占美国面积的1.5%； 人口约7000万人，占美国总人口的四分之一。 20世纪世界相继形成的大城市群有美加五大湖大城市群、日本大东京城市群、欧盟大巴黎城市群和英国大伦敦城市群。 这五大城市群人口3亿多人，在世界经济中举足轻重。

三、以大城市群为主体形态推进我国城市化

2002年11月，中国共产党第十六大提出了“大中小城市和小城镇协调快速发展”的战术。 显然，“大中小城市和小城镇协调快速发展”并不等同于大中小城市和小城镇同时快速发展或平行快速发展。 由于人口、土地、工业化程度、经济快速发展水平等因素，在城市化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重必然有高低之差。 因此，国务院于年6月发布的《全国主体功能区规划》更全面系统地解释了“大中小城市与小城镇协调快速发展”的战术。 这是构建以“两横三纵”为主体的城市化战术框架。 即，以陆桥通道、长江通道为两条横轴，沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和要点开发的城市化地区为中心的这一战术实质上是形成“集中—均衡”的国土空间开发模式， 集中是指在小区域范围内集中开发，促进产业集聚快速发展，人口集中居住、城市密集布局，在少国土空之间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空之间的利用效率。 均衡是指在全国范围内，一些个体形成经济密集的城市化地区，在全国国土空之间相对均衡分布，形成拉动地区快速发展的新的增长极，并逐渐缩小地区差距。

可以看出，《全国主体功能区规划》中明确的城镇化战术是中共十六届大会明确的“大中小城市与小城市协调快速发展”战术的具体化，与大城市优先快速发展的战术完全一致。

四、若干政策建议

1 .将城市化战术变为城市化战术

基于以上分析，在中国共产党第十八次全国代表大会的报告和今后的官方文件中，建议改为“城市化”战术，而不是继续提及“城市化”战术。 “城市化”主要以农村地区集中为要点，强调“农民离土不离乡”、“进厂不进城”、“进城不定居”，结果小城镇遍地开花。 另一方面，“城市化”战术不仅强调农业劳动力向非农产业的转换，也强调农村居民向城镇居民的转换。

另外，城市化这个概念本身就令人费解。 如果其中的“城”特指县级以上城市(包括前面提到的大中小和特大、超大城市)，“町”特指作为县厅和镇府所在地的建设町，那么“小町”应该包括小城市，也包括建设町中的小町。 但是，这样理解的话，“大中小城市和小城镇协调快速发展”的命题既包括前后重复的小城市，也包括所建设城镇中的大中城镇。 更合适的表现是大中小城市和建设镇协调快速发展。 如果采用城市化代替城市化，那么所建设的城镇就可以被视为超小城市。 这样，中共十六届大会的提法就可以改为“大中小城市和超小城市协调快速发展”。

2 .将“加强中小城市和小城镇快速发展”改为以大城市快速发展为主，还是以城市群为城市化推进的主体形态；

根据我们从城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能、占用耕地的数量上进行的解体，大城市优先考虑快速发展战术，优于大中小兼顾战术，更优于小城镇。 因此，我们不仅应该用“城市化”战术代替“城市化”战术，还应该用“大城市优先快速发展”代替“加强中小城市和小城镇快速发展”，或者按照“全国主体功能区规划”的提法，将城市群作为城市化推进的主体形态。

当然，我们强调大城市(包括特大城市、超大城市、特大城市、大城市群)优先采取快速发展战术，不完全排斥中小城市和建设城镇的快速发展，而是强调大城市在未来城市生活人口的公布中必须占有很大的比重 例如，假设到本世纪中期( 2050年)，总人口达到16亿，实际城市化水平达到75%，城市人口分布为特大以上城市占30%。 大城市占15%； 中等城市为10%； 小城市占5%； 建设城镇占15%。 从这个意义上说，如果我们制定合理的计划，吸引城市生活的人口最多分布在中等以上的城市，那么就不用提到“大城市优先快速发展”。

在这里，我建议中央政府放宽对特大城市和超大城市快速发展的限制。 近年来，我国将100万人以上的城市定义为“特大城市”，但政府出台的城市化政策有“严控特大城市规模”的主张，这显然不利于“大城市优先快速发展”的战术的实施。 对于人口100万-400万的大城市，建议积极鼓励快速发展的人口400万- 800万的大城市的快速发展，必须适当加以限制； 只是，人口800万以上的城市要想迅速发展，必须严格限制，越来越多的特大城市和超大城市必须迅速发展成有竞争力的国际化大城市。

然后，对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的建设城镇，尽快升格为市。 例如广东省东莞市管辖的虎门镇，其城镇人口已经超过50万，财政收入超过18亿，但仍是镇级政府的编制，严重制约着虎门城市化进程和经济社会的快速发展。

3 .如果不方便改变现有的提法，必须对“小城镇”的快速发展做出确定的定义和科学的规划

考虑到中央已经在许多文件中强调不方便快速发展和改变小城镇，应该对快速发展的小城镇做出确定的限定和科学的规划。 应该强调的是，加强小城镇的快速发展是指19234个建设城镇中建设2000个大城镇(包括城关镇和中心镇)，将相当多的城关镇快速发展为小城市，有条件地建设中等城市。 绝不是笼统地快速发展所有建设城镇，也不是盲目地快速发展上万个非建设城镇。 在推进城市化快速发展的过程中，城市群中的小城镇都可以被视为大城市的卫星城镇并迅速发展，而城市群中没有的各县选择了交通条件好、非农产业快速发展的基础条件好的城镇之一、两个，作为县域经济的子中心迅速发展。 建议到2050年迅速发展2000个城关镇和中心镇为平均容纳10万人口的小城市或镇级市，另外将剩下的2000个交通条件好、非农产业快速发展基础条件好的小城镇建设为平均可容纳2万人口的中心镇。

附录:大中小城市和小城镇协调快速发展的定量解体(-2050 ) )

1 .年度预测

截至2007年，在预计人口14亿、城市化水平60%的前提下，分别实施大城市优先快速发展战术和小城市优先快速发展战术，其结果分别见表1和表2。

表1 )大城市优先快速发展(年人口14亿，城市化水平60% ) ) ) ) )。

在区域城市化结构中，人均预计区域建设区占地总量

(各地区人口比重)分布(万人)面积)平方米)平方公里) )。

特大以上城市0.192660053.414204.4

大城市0.14196006312348

中等城市0.11400077.110794

小城市0.091260012415624

建制镇0.0811200148.316609.6

城镇共计0.68400082.8 69580

农村居民点0.45600017095200

全国共计1140000117.7164780

注:《中国城市统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版。

表2 )小城市优先快速发展(年人口14亿，城市化水平60% ) ) ) ) ) ) )。

在区域城市化结构中，人均预计区域建设区占地总量

(各地区人口比重)分布(万人)面积)平方米)平方公里) )。

特大城市0.081120053.45980.8

大城市0.0912600637938

中等城市0.11400077.110794

小城市0.141960012424304

建制镇0.1926600148.339447.8

城镇共计0.684000105.388464.6

农村居民点0.45600017095200

全国共计1140000131.2183664.6

注:《中国城市统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版。

综合比较表1-2可知，到了年，采用大城市优先的快速发展战术，与小城市优先的快速发展战术相比，建设用地节约18884.6平方公里。

2 .以大城市群为主体形态推进城市化的构想

全国主要功能区规划强调，以城市群为推进城市化的主体形态，其他城市化地区必须依靠现有的城市集中配置、据点式开发。 城市的快速发展必须完全利用现有的建设区空之间，提高单位面积的生产率。 在继续提升现有特大城市群整体功能和国际竞争力的基础上，在其他适合开发的地区，培育若干新的大城市群和区域城市群，形成多元、多极、互联网化的城市化格局，使经济增长的空之间从东向西、从南向北扩展，人口 长江三角洲、珠江三角洲、京津冀规划涉及三大城市群快速发展，其他地区快速发展规划也涉及湖北武汉城市圈、河南中原城市群、湖南长株潭城市群、安徽皖江城市带、江西环鄱阳湖城市群、山东半岛城市群和山西太原城市圈等城市群建设。 西部目前计划中的城市群也有11个城市群。 东北地区以东北4个副省级城市为中心构建的4大城市群也在计划中。

这些城市群目前约有44311万人口，根据各地规划目标的基本情况和中国城市化的总体进程，预计每年全国10多个主要城市群将有55312万人口，占全国城市生活人口的66%。

表4 )全国人口在不同城市群的分布(年-年)单位:万人

城市群名逐年递增

1长江三角洲79469774

2珠江三角洲42305203

3京津冀60007380

4湖北武汉城市圈29563635

5河南中原城市群38724763

6湖南长株潭城市群13841799

7安徽皖江城市带30583761

8江西环鄱阳湖城市群22002860

9山东半岛城市群47005781

10山西太原都市圈9661256

10大都市圈共计3731146212

11西部11城市群共计40005200

12东北4大城市群30003900

全国城市群承载人口共计4431155312

资料来源:国家统计局的年度人口统计是结合各地城市群的现状和规划目标进行整理的。

2050年预测

根据我们的估算，如果采用“小城镇优先快速发展战术”，2050年要达到75%的城市化水平，建设用地总量将增加到203300.8平方公里，比1998年全国城乡建设用地共计195663平方公里， 采用大城市优先快速发展战术时，全国城乡建设用地只有166600平方公里，比1998年全国城乡建设用地总值减少29063平方公里，比小城市优先快速发展战术不占用36700.8平方公里耕地。 由此看来，认为城市化必然导致耕地总量减少的观点，显然是以小城镇的战术为出发点的。

表4 )大城市优先快速发展( 2050年:预计人口16亿人，城市化水平75% ) )。

地域类型的城市化结构

(各地区人口比重)预计人口分布(万人)人均平均建设用地

建设区占地总量

(平方公里) )。

以上城市0.304800053.425632

大城市0.15240006315120

中等城市0.101600077.112336

小城市0.0580001249920

建制镇0.1524000148.335592

城镇共计0.7512000082.298600

农村居民点0.254000017068000

全国共计1.00160000104166600

资料来源:《中国城市统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版。

表5 )小城镇优先快速发展( 2050年:预计人口16亿人，城市化水平75% ) )。

地域类型城市化结构(各地域人口比重)预计人口分布

人均平均建设用地

建设区占地总量

(平方公里) )。

特大城市0.071120053.45980.8

大城市0.0812800638064

中等城市0.101600077.112336

小城市0.254000012449600

建制镇0.2540000148.359320

城镇共计0.75120000112.8135300.8

农村居民点0.254000017068000

全国合计1.00160000127203300.8

资料来源:《中国城市统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版。

来源：经济之窗