“蔡继明：关于推进土地制度改革加快城市化进程的建议”

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提案代表:蔡继明全国政协委员清华大学政治经济学研究中心主任

关键字:土地管理法

第一个建议:我国目前城市化发展严重滞后，城乡居民收入实际差距仍达到4-5倍，处于世界领先水平，必须深化土地制度改革，允许农村集体宅基地的开采权自由转让、抵押、租赁

提案全文:

一、我国目前的城市化进程严重滞后

改革开放以来，我国城乡居民收入差距已经扩大了2.5倍至3.3倍。 近两年来，农村居民人均纯收入增长速度略高于城镇居民人均可支配收入增长速度，但考虑到城镇居民享有各种补贴、劳动保险福利、社会保障等隐性收入，农民需要从纯收入中扣除用于再生产的部分，因此，

我国城乡居民收入差距过大的首要原因是城市化速度明显滞后于工业化进程和经济的快速发展速度 我国1978年至年33年间，国内生产总值年均增长率为9.8%，同期资本主义发达国家年均增长率为2.5%，世界年均增长率为3%，快速发展中国家年均增长率大大超过5%的速度。 但是，我国的城市化水平从1978年的17.92%上升到了年的51%。 考虑到目前我国的城市化水平是按照城镇非农业人口占总人口的比例推算的，城镇人口被定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口以城镇固定就业、半年以上居住为基准，但在所谓城镇人口的51%中， 由此可见，我国的实际城市化水平远远低于官方公布。

目前我国城市化实际水平过低，18亿2000万亩耕地分配到2亿2000多万农户，户数不足10亩，是美国( 300倍)、欧盟( 30倍)和日本、韩国)的3倍) 这样，以世界上几乎最小的家庭耕地规模，让农民摆脱贫困变得富裕是完全不可能的。 缩小城乡居民收入差距的根本途径，一方面是加快城市化，大幅度提高转为城镇居民的农民自身收入水平和生活水平，另一方面，让相对少量的农村留守农业的农民耕种更多的土地，实现土地规模经济，大幅提高农业收入。

我认为，从“十二五”时期开始，我国必须花20年时间首先处理“半城市化”问题。 也就是说，必须以平均每年2000万人的速度，到2030年基本处理4亿农民工及其家庭的城市化和定居问题，使其享有与城市原居民同等的公共服务和各项权利。 之后，我们又花了20年时间，以每年1个百分点的速度，到2050年将我国的城市化水平提高到85%左右。 只有这样，才能达到基本现代化的要求。

正因为如此，建议加快城市化进程，明确我国未来40年经济快速发展的主导战术。

二、城乡二元土地制度的障碍

制约我国城市化进程的重要因素之一是我国现行的城乡二元土地制度。

根据我国宪法，城市土地归国家全部，农村土地归集体全部。 但是，同样是土地公有制，两者不是同地、同权、同价的。

首先，宪法赋予国有土地所有者(以国务院为代表)所有权、处置权、聘用权、剩余索取权等所有权，但集体土地所有者不能买卖该土地，其所有权不完全。

其次，国有土地聘用权可以转让、抵押、出租给任何合法的经济主体(包括国有公司、非公有制公司和外资公司)，但集体土地聘用权只能首先在集体成员内部初始配置，而宅基地聘用权不能抵押或转让给集体成员

再次，土地管理法规定，任何个人和公司从事建设，都必须申请采用国有建设用地。 农民在自己的宅基地和村民在集体建设用地上建设的住宅既不能抵押也不能卖给城市居民，所以堵住了农民增加财产收入的渠道。

上述城乡二元土地制度，严重阻碍了我国城市化的进程。

首先，农民分享工业化、城市化的平等权利受到限制。 工业化进程中需要占有农村集体土地的，不论是否需要公共利益，一律以政府征收的形式成为国家的一切，但政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断价格，其水平远远高于被征地土地的真实价值和机会价格 2003-2008年，政府从土地上出让的净利润达到1.7万亿美元，短短几年全国土地出让金达到2.9万亿美元，同比增长106.2%，超过全国财政收入的三分之一。 许多地方政府的土地出让金超过了预算内的财政收入。 这种征地制度剥夺了4千万以上平等分享土地附加值的失地农民的权利，其中相当一部分成为没有就业、没有农业、没有社会保障的“三无农民”，完全被排除在工业化、城市化进程之外。

其次，农村生活的人口城市化滞后于土地空之间的城市化。 现行的征地制度热衷于地方政府通过征地不断扩大城市空之间，欢迎农民外出务工推进城市建设，但本能地抵制农民工到城市定居。 因为前者会增加政府收入和官员业绩，后者会增加财政负担。 因此，我国的人口城市化远远落后于工业化和空之间的城市化。 改革开放以来，城市空之间扩大了4倍，但城市户籍人口只扩大了2倍，1亿5千万左右被统计为城市人口的农民工，实际上处于半城市化或伪城市化状态，占其中70%的新生代农民工同时位于城乡。

再次，农民的土地无法为他们的城市定居提供财产支持。 农村居民住房不能抵押住房，也不能卖给城市居民，60-70亿平方米的小产权房无法进入市场。 这一方面堵塞了农民唯一可以抵押融资的渠道，另一方面抑制了农民不动产的资本化，使得他们的土地无法为城市定居提供财产支持。

不仅如此，农村现有建设用地17万平方公里，超过全国城镇建设区总面积的3倍以上。 轻易通过旧村改造和新村计划，至少可以节约三分之一的建设用地。 但是，我国工业化、城市化进程中急需的这一庞大宝贵的土地资源，并未通过市场给农民带来大致巨额的财富。 这些土地沉睡在广大农村，或者被地方政府以城乡建设用地增减相联系的方式转化为城镇国有建设用地。 此外，许多城市以彻底根除城市中仍保留农村集体土地所有权的城中村改造为目的，切断农民长时间分享城市土地附加值的源泉，被赶出城中村和“贫民窟”的农民工居住价格也大幅上涨，提高城市定居门槛。

最后，农业产业化和现代化难以推进。 现行的土地制度和政策规定，不限制农村承包地和宅基地转让，而是无偿退出。 由于缺乏比较有效的土地流转和退出机制，2亿多农民工大多在农村保存宅基地和承包地，农村土地流转额不足10%。 这不仅使农民工难以在城市定居、创业获得快速发展的资金，也难以切断与农地的联系，阻碍农地向粮食生产者的集中，即农地的规模化经营，难以推进农业产业化和现代化。

三、深化土地制度改革的建议

1、要本着中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政征地范围。 在符合法律城乡统一规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地应同权同价。

这意味着我们今后如果要在城市建设和工业化过程中占有农村土地，就应该允许农民集体进入市场，不能采取一律由政府征收的办法。 因为政府征收意味着将土地“变性”(改变所有权利的性质)作为“转用”) )改变土地用途)的条件。 用途变更本来应该由计划管理，不能由所有权管理。 如果不能按计划在某块土地上建造住宅的话，就算把它变成国有土地也无法建造。 如果按计划建造住宅的话，农村集团的所有土地也应该建造住宅。 土地用途管制中必须平等。

政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。 但是，宪法只是强调征收农民集体土地需要公共利益，并不是说一定要从公共利益的需要出发征收。 公共利益的需要也同样可以采用非国有土地，就像城市的许多国有土地被用于非公共利益的需要，包括民营企业的需要。 城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。 可见宪法关于农民土地征收的规定不是充分的条件，只是必要的条件。 如果不是为了公共利益，就不能征收。 如果新增加的土地只是用于建造住宅、商店、游乐园等，不征收农民的土地，允许农村集体土地进入市场，改变用途，但不允许改变性质。

但是，目前公布的土地管理法修正案不仅强调，如果纳入城市规划土地，政府将征收，除城市规划圈外，所有与公共设施相连的土地都必须由政府征收，并将征地范围从城市规划圈扩大到了规划圈外。 这样的话，政府征收的根据就不是公共利益的需要，而是城市规划。 只要城市周边的土地进入城市规划圈，进入城市规划圈的集体土地就必须由国家征收为国有土地，但今天未列入城市规划的土地有可能明天就纳入。 因为城市的范围总是扩大到可预见的未来。 宪法公益性征地应当严格按照中共十七届三中全会和年中共中央委员会农村实务会议的精神修改土地管理法，允许集体土地进入市场与国有土地同地、同权、同价。

退一步说，即使为了公共利益必须征收农民的土地，也要向被征收的农民提供合理公平的补偿。 因为公共利益的范围扩展到整个国家或整个社会，小到一个社区或一个群体。 一定范围内公共利益的实现，其价格当然应该由该范围内的全体成员或公民承担，没有理由将其价格转嫁给完全不能享受这种公共利益的其他成员。 不应该由农民负担只为城市居民服务的公共设施和公益事业的土地征用价格，即使是为了包括农民在内的整个社会的公共利益而土地征用，其价格也不应该只由农民承担，而应该由整个社会承担。 因此，无论出于什么样的公共利益需要征用农民的土地，都应该给农民合理的补偿。

2 .应当允许农村集体宅基地的开采权自由转让、抵押、出租

农民住房的买卖、抵押、出租只涉及集体宅基地使用权的转让，这一点也不影响集体土地产权的属性。 正如城市居民住房的自由交易和抵押不影响城市国有土地产权的属性一样。 应该使农民的住宅和宅基地享有与城市居民同等的权益。 必须相应地允许小产权房进入市场。

小产权房存在的合理性在于，它实现了低价在城市中低收入群体拥有自己房子的梦想，从而缓解了城市房地产价格的高压力。 有人说这搅乱了房地产市场，我认为这是强词夺理。 控制房地产价格如何扰乱市场？ 产生影响的只是现行地产商的好处和政府的土地财政，但对城市居民确实有利。 对农村居民来说，增加他们的财产收入也是有利的。 小产权房集体联合开发的情况下，集体经济壮大，也符合社会主义方向和党的富农惠农政策。

这里特别要打破“农村集体全部宅基地除集体全部制成员外不得录用”的观念和规定。 城市国有建设用地有偿有期采用，包括允许民营公司特别是外资公司采用，并没有改变国有土地所有权的属性，恰恰为国有土地所有权提供了经济实现的形式。 允许农村集体所有宅基地开采权通过租赁、转让、抵押进入市场，集体所有制成员以外的经济主体采用，也不是改变集体土地所有权的属性，而是使农民增加了土地财产收入。 因此，土地管理法修订草案中，应该允许农村宅基地开采权进入市场，与允许农民住宅进入市场是一致的。

他进一步表示，取消国务院关于禁止城镇居民到农村买房和宅基地购房的录取权建房的规定，只要符合城乡统筹规划，只要不占用耕地，小产权房就应该合法化。

3 .有条件的农村允许农民自主推进城市化

农民自主型城市化是指在乡镇集体符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化，实现农民生产方式转变和经济成果共享的城市化模式。 北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

农民自主型城市化是保障农村集体土地权益，体现农民当家作主地位，让农民充分享受工业化城市化成果，缩小甚至消除城乡二元结构带来的种种差距和矛盾，减轻政府财政负担，统筹推进城乡快速发展的一大创意，国家应有尽有

城中村改造不改变集体土地的一切制度，也可以按照城市统一规划和建筑标准，由农民集体经济组织自主完成。 如果可以进入城市规划圈，但由于公共利益而不需要的农村集体土地可以进入市场，那么已经在城市圈的城中村就应该按照城市统一规划进行改造，并且继续维持集体所有权的性质，这就是问题所在。 我们必须充分相信农民兄弟能在自己的土地上牢牢控制城市。

来源：经济之窗