“吴福明:多“收”了2亿亩背后的土地“欠”账”

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◎吴福明(上海社会科学院经济所博士)

最近第二次全国土地调查结果显示，截至2009年底，我国耕地20.31亿亩，比以前公认的数据增加了2亿亩。 增加的耕地主要来源于以下两个因素。 一是由于土地调查精度的提高而导致统计总量的增加。 二是“一调”是农业退税引起的误报件数公开化。 这次“二调”晾晒的全国土地账非常详细，耕地结构上的一些变化和质量也值得深思。

首先，高质量的耕地减少，不可再生。 1996年至2009年的13年间，大量高质量农田成为城市建设用地。 中国的水田等高质量耕地主要集中在东南沿海地区，这一地区正是城市建设最快的地区。 据统计，这一时期，城市用地增加了4178万亩，其中大部分是高质量耕地。

其次，人类矛盾突出，后备耕地资源“救急”。 随着人口增长、城市化进程的加快，我国人均耕地仍处于下降的过程中。 人均耕地从1996年的1.59亩下降到2009年的1.52亩，不到世界平均水平3.38亩的一半。 而且后备耕地资源严重不足，目前上海、天津、海南、北京未利用土地资源正在枯竭的江苏、安徽、浙江、贵州也已经很有限。

另外，二次调查数据显示，全国共有8474万亩耕地位于东北、西北地区林区、草原和江河湖泊最高洪水位控制线范围内，6471万亩耕地位于25度以上的陡坡上。 从生态安全的角度看，这1亿4900万亩耕地中，相当一部分需要退耕还林、还草。

最后，从耕地质量来看，国土资源部和环境保护部的土壤状况调查结果显示，我国中重度污染耕地约为5000万亩左右。 另外还有很多“漏斗地”。 为了处理土地污染问题，国家每年拿出数百亿元，开始重金属污染耕地修复、地下水严重超采矿综合治理的试验。

这样计算的话，如果扣除生态系统的借款和被污染的耕地这两大部分，“18亿亩”的耕地“红线”实际上岌岌可危。 随着城市化进程的加快，耕地特别是谷物种植耕地面临着四面八方的“围剿”态势，粮食安全受到挑战。

另一方面，非农建设则“虎视眈眈”。 目前，各地非农产生产建设活动被依法批准占用耕地，特别是基本农田的，一般规定建设单位根据被占用的数量和质量进行维修，但耕地空之间有不可移动性和特殊的地力能力，由于空之间的维修置换，

另一方面，在利益的引导下，粮食种植的主体有减少耕地的动力。 首先来看地方政府，粮食产区的地方政府客观上为其他地区“保存”了耕地，牺牲了其他快速发展的机会。 由于没有很好的补偿机制，粮食产区的地方政府缺乏保护耕地的原动力。 从农户来看，耕地种植谷物以外的用途收益很高，另外谷物的种植价格上涨，导致粮食价格受到压迫。 有些地方的农民宁可搁置歉收或少品种，本来种两季，但现在只种一季。 另外，耕地也有可能被转用于经济作物和非农产业，这样，“红线”内的用于粮食生产的耕地的实际数量正在减少。

“城市化”仍然是中国经济快速发展的重要后盾，耕地特别是粮食主产地耕地面临城市化的各种“诱惑”和“威胁”，保护耕地的任务繁重。 因此，多出来的2亿亩耕地，首先应用于生态修复和污染防治，不用于建设用地。 必须采取有力措施保护城市化进程的耕地免受“侵蚀”。

首先，政府应加强立法，加大部门间耕地保护法的执行力度，保护耕地安全。 关于耕地保护，目前只有《中华人民共和国土地管理法》、《国务院农田保护条例》等法律法规。 在实际执行过程中存在诸多问题和死角时，必须及时颁布我国《耕地保护法》，强化耕地保护的法律意识。 国土资源部门和环境保护部门应当协调土地执法，财政、农业、水利等部门应当配合组织实施农村土地整治，保护和改善生态环境。

其次，设立耕地保护基金，加大对耕地保护的财政转移支付力度。 第一，地方政府应当从土地转让所得收益、新建设用地有偿录用费、耕地占用税中提取一定比例，由财政垫底。 设立耕地补贴耕地保护基金二是中央政府要加大对耕地保护区特别是粮食大省的财政转移支付

最后，要重视发挥市场激励机制，建立耕地保护补偿机制。 长期以来，由于我国缺乏耕地保护激励政策，耕地保护者得不到经济补偿和激励，不仅不利于耕地保护目标的实现，还影响了区际、城乡之间以及不同地区农民之间的和谐。 当务之急是建立粮食产区的土地补偿机制，粮食生产大省应该为了国家公共利益放弃更大的快速发展权，获得经济补偿。 每个经济发达省都应该增加对粮食出口省的补助金吗？ 此外，要积极探索建立土地节约集约性激励机制，调动相关主体实施耕地保护和耕地质量改善的积极性。

来源：经济之窗