“吴福明:土地资金化是城镇化融资突破口”

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◎吴福明(上海社会科学院经济所博士) )。

我国正在推进空前的城市化进程。 经过30多年的快速发展，年我国城市生活人口首次超过农村，城市化率为51%，年为52%。 按照这个速度下去，不到十年，我国的城市化率有可能达到60%。 在此期间，约有3亿农民转变为市民。 据有关方面估算，我国城镇化率达到60%时，所需资金将达到30万亿~50万亿元，每年的资金诉求将达到数万亿元。 城市化的几十万亿元资金来自哪里？

从某种意义上说，城市化是土地资金化的发展过程。 从以前流传下来的土地城市化和新型人的城市化都得不到资金。 但是城市化不仅仅是融资问题，重要的是要找到有序、市民化3亿农民的道路，这在中国这样的农业大国无疑充满了挑战。

地方债是城市化的必然产物

地方债务是我国城市化进程的必然产物，这从其资金投入中可以略见一二，但城市化的快速发展也将创造巨大的内需市场。

过去的城市化依靠财政，特别是土地财政。 以前被告知财政不足时，政府一般通过出售土地或举债来筹措资金不足，偿还债务必须依靠土地出让收入。 这样，政府又恢复了土地财政，债务越来越多。 最新地方债务鉴定结果显示，全国99个市级、195个县级、3465个乡镇政府存在债务风险。 截至2009年6月底，各地方政府负有偿还责任的债务为10.88万亿元，其中4.07万亿元归于地方融资平台。 年地方政府债务偿还规模为3.56万亿元，预计~年利息负担将在1.5万亿元左右。 地方政府承诺以土地转让收入偿还债务的比率已经占债务余额的37.23%。

客观地说，地方债务是我国城市化进程的必然产物，这从其资金第一投入就可以看出。 审计局透露，目前地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，集中于土地收藏。 其中，土地收藏占政府偿还责任的16.7%，市政建设占政府偿还责任的37.5%，交通运输设施建设占债务总额的24.4%，此外，还有保障性住房、教科文组织、农林水利、生态建设等基础性、公益项目的支出 也就是说，地方政府的债务中直接、间接与土地相关的部分几乎占70%。 另一方面，城市化的迅速发展将创造巨大的内需市场。 3亿农村居民转为城镇居民，将新增支出数万亿元居民，相关城镇基础设施、公共服务设施、住房建设等将为扩大内需提供持续内生动力，为我国经济长期可持续快速发展创造条件，最终也有利于债务问题的处理。

另外还应该明确的是，由于地方政府的大部分债务都投向了基础设施和民生，客观上也促进了城市化和地方经济社会的快速发展，推动了民生改善和社会事业的快速发展，而且形成了大量的高质量资产。 但是，短期内将面临巨大的还债压力。

所以，地方债务和城市化融资是一个问题的两个方面。 另一方面，政府债台高筑，另一方面，城市化每年需要数万亿元的资金，如何弥补资金不足，建立多元化的长时间融资机制是当务之急。

光有市政债务是不够的

无论什么样的城市化资金诉求都与土地资金化有关，如何将土地转化为城市化建设资金是我们处理问题的关键。

城市化的资金诉求大致可以分为两类，一是基础设施建设及其城市化建设过程中贷款利息的支付，即市政公共设施的支出。 二是农民市民化的公共服务诉求，如农民市民化带来的养老诉求、社会保障与医疗、教育诉求、保障性住房的投资诉求等。 上述两种资金诉求性质不同，需要不同的筹资方法。 无论什么样的城市化资金诉求都与土地资金化有关，如何将土地转化为城市化建设资金是我们处理问题的关键。

目前城市化融资方法存在以下两个方面的问题:一、融资利率与期限的重大错配。 本来，城市化进程中的基础设施投资周期长，回收慢，需要长期低利率的资金。 事实上，地方政府融资依赖商业银行，但后者的经营优势决定了贷款期限短，难以与城市化项目的长期周期相匹配，地方政府无法公开发债，因此只能通过平台企业等曲线融资，以便及时偿还银行债务， 地方政府通过信托、bt项目融资等方式筹集资金，影子银行不断壮大其二，融资项目的收益率难以弥补市场化的融资价格。 由于城市化融资项目多为公共产品和准公共产品，其定价难以市场化。

因此，中央城市化实务会议认为，新型城市化融资除了完善地方政府杠杆作用外，还必须逐步建立财税体制、地方主体税种，建立财政转移支付与农业转移人口市民化的配套机制，加强地方政府的事业权与财权匹配，加强履行公共服务职责的能力 建立地方债券发行管理制度，建立政策性金融机构，鼓励民间资本参与，发挥现有政策性金融机构在城镇化建设中的作用，探讨建立城市基础设施、住房政策性金融机构。

与地方融资平台相比，市政债券在新闻披露、风险控制及融资价格等方面具有越来越多的特点。 首先，财政状况透明，市场根据机构评级对债券定价，暴露出地方平台的风险。 金融市场通过内部机制约束和监督债务发行主体。 其次，地方债由地方税收和项目收益担保，因此融资价格低、期限长、与项目招聘周期一致，效率较高。

问题是“增值税改革”后，谁会成为取代目前高达1.6万亿元的巨大地方税的第一大税收——营业税？ 对此，虽然各方意见不一，但房产税还是要纳税的，比较可行的是车辆购置税归地方。 民国时期，汽车捐赠曾经是地方的一大税种。 1929年至1934年间，上海以房产税=房地产税)、车税和码头录用费等为担保发行了3期市政公债。 其中，1934年，上海市政府发行期限为12年，以全市各种车辆牌照捐款为担保的市政公债350万元。 上述市政公债利率为7%，均为外商组织银团拼音，在其主持下的上海公用业公所上市交易，发行日2小时认购额达2000万元。

近代上海市政公债之所以能够成功发行并维持良好的信用，首要来源于以下两点。 一是稳定的财政收入和招聘费。 二是市政公债发行贴现率高，如1934年市政公债贴现率高达7%，较大贴现率为二级市场预留了空之间，促进了市场流动性。 上海3种市政公债期限长达8~20年，但利率为7%~8%，其历史经验值得深入研究。

但是，市政债务毕竟是融资工具，土地金融工具在一定程度上可以代替现金成为土地征收和补偿工具，在城市化进程中有着独特的作用。

土地金融工具是突破口

城市化融资是一个系统项目，需要长期的制度设计，政府和民间两方面的作用都不可缺少。 土地金融工具可以发挥土地资金化的独特作用，土地改革都很重要。

关于如何设计土地金融工具，促进土地资金化和国家工业化，历史经验值得借鉴。 近代中国特别是国民政府时期有了这方面的制度设计和初步探索，但只在小范围内实施，收效甚微。 上个世纪五六十年代，台湾地区通过土地改革促进土地资金化，促进台湾经济起飞。 其第一副本是请台湾土地银行发行实物土地债券的7成，与公营事业股票的3成组合。 地主征收限额以上的土地，转卖给农民耕作。 在这里，土地债券的作用很重要。 另一方面，那是土地征收的工具。 另一方面，也是土地资金化的工具，地主成为股东，土地上“固定”的资产成为了工业化资金。 这个历史经验值得我们现在城市化的借鉴。

首先，我们来看看城市化进程中的第一种资金诉求。 城市基础设施建设涉及土地征收、整理等过程，这就是土地城市化的过程。 目前，地方政府债务的约三分之一用于这类支出。 让我们来看看第二个资金诉求。 公共服务诉求是一个循序渐进的过程，是农民向市民的转变，是这个人的城市化进程。 人的城市化过程大大滞后于土地城市化过程。 目前，城市化面临着农民退出农村、农民市民化价格、农民城市化安居等课题。

在当前宏伟的城市化进程中，农民手中的土地是最大的资产，与不同性质的过程相比，农民可以有不同的土地金融工具设计。 首先，可以用土地债券迫使部分定居在城市的农民退出农村。 另一方面，地方政府的现金压力大幅减少，有助于缓解地方债务危机。 另一方面，用土地债券取代部分现金可以节约城市化所需的资金。 其次，让符合条件的农民持土地合作社受益证书进城，消化农民市民化的价格。

目前许多地方将放弃土地承包经营权和宅基地开采权作为农民进城落户的前提条件，理由是农民既然在城镇定居享有城镇社会保障，就没有必要保存这两项权利。 对此，必须具体拆除具体问题。 准“市民”化的农民大致可以分为三类。 一是已经在所在城市定居和工作。 二是“漂流”位于城乡之间； 三是就地城市化的农民。 在目前52.27%的城市化率中，仍有17%的人口。 他们只是住在城里，还没在城里定居。 户籍地和生活地分离，其中有2亿以上的户籍在家，还有7000万以上的流动人口。 第一类农民在城市，农田和房子还在农村，通过土地债券退出，可以充分利用巨大的土地资产。 关于第二类农民，现在的比例很高，一部分可以保存农村的乡下房子，拥有集体资产进入城市，消化农民市民化的价格。 其他部分可能需要就地城市化，但在大城市赚的钱可以支付一部分的价格。 在当地城市化中，依靠民间力量是首要的，基层土地合作社的作用是重要的。 苏州木渎镇等地股份合作社每年的收益除了转用于投资经营外，还承担了社区公用事业的支出，在推进城市化中发挥了意想不到的作用。

总之，城市化融资是一项系统工程，需要长期的制度设计，离不开政府和民间两方面的作用。 土地金融工具可以发挥土地资金化的独特作用，土地改革都很重要。

来源：经济之窗