“陈杰：新型城镇化中怎么实现农民工住房保障”

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◎陈杰

《国家新型城市化计划(年)》已经于3月18日正式出台，3月19日国务院信息办公室举行特别演讲会，邀请众多政府高层介绍了《国家新型城市化计划》(年)的基本情况。 在众多发言文案中，不少门户网站以住建部副部长的“要为城市常住农民提供住房保障”为标题。 《新型城市化计划》原文中也有“将在城市定居的农民完全纳入城市住房保障体系”的专业表述。

目前社会公认，实现农民工进城落户是新型城市化的最大挑战，农民工住房保障是农民工市民化的最大困难。 但是，对农民工的住房保障如何全面覆盖，对农民工的住房保障能提供多大程度，大家都很好奇。 目前，关于城市户籍居民的住房保障，还不能说进行得很充分。 或者说，关于应该如何进行城市户籍居民的住房保障，应该进行多久，存在很多争论。 现在，除了农民工的住房保障外，政府是否有这样的财力，社会是否有这样的承受能力，让社会高度关注和怀疑。 这需要回到住房保障的本质上来考虑。

住房保障是保障“住房权”。 所谓住房保障，我理解为“住房权”的保障。 但是，住房权不是简单的生存权，也是快速的发展权。 年10月29日，习在中共中央政治局就加快住房保障体系和供给体系建设的集体学习中指出:“住房问题既是民生问题，也是快速发展问题。”

所谓快速发展权，正如国际社会权利研究中广泛意见的那样，政府是义务者，需要采取积极行动积极实现公民这一权利，被归类为积极义务。 早期许多国家认为公民在社会经济文化等方面的保障和快速发展不是公民自身天赋的权利而是政府为执政动机和稳定政策带来的附加 但是，当今世界许多国家都承认，社会经济文化权利，包括住房权，是公民天赋的权利，是可行的，是可行的，政府对实现住房权负有积极的义务。

回到农民工住房保障这个问题上来，为农民工提供住房保障是保障农民工在城市快速发展的权利。 城市建设是以众多农民工参与为基础的城市要想繁荣，农民工的参与也是必要的。

住房保障不是无限的责任，而是有限的责任。 虽然住房保障中需要强调政府的主体地位和责任，但这并不是说政府要对居民的住房承担无限的责任。 和其他行业的社会保障机制一样，在住房行业的保障方面也要充分观察防止“福利陷阱”。 也就是说，对于住房保障，政府负有救济责任，只有个人不能依靠自身力量从市场上处理住房问题，影响生存权和快速发展权时，才应该介入。

据此，可以明确政府和市场在住房提供方面的界限。 当个人能够依靠自身力量从市场上满足基本的住房需求时，政府的责任就是保障市场的合理秩序——面对自身能力无法克服的住房难，才需要政府直接介入提供紧急救济，支持其生存和快速发展。

当然，在实务操作中，为农民工提供住房保障，无论是多是少，都会引发巨大的社会矛盾。 许多地方政府不敢为农民工提供住房保障。 因为害怕在当地形成所谓的“福利洼地”，会吸引很多不想要的人口。

这方面需要与《国家新型城市化计划》提出的户籍改革联动。 具体来说，可以根据《国家新型城市化计划》提出的居住证制度，进一步尝试户籍积分制和社会保障卡的组合提供。

户籍积分制是指农民工和城市间移居人口等外来流动人口，随着就业年数、居住年数、城镇参保年数、对当地贡献年数的增加，在取得落户资格、享受与当地户籍人口完全相同的公共服务之前，绝对有权访问当地公共服务和公共福利

社会保障卡可以在全国流通携带，保障流动人口在各地方获得最基本的公共服务和社会福利，但不会在流动人口不同的地区享受多种部分或重复享受公共福利补助金。 社会保障卡可以享受的公共福利分为全国一致的基本福利和地方性的附加福利。 基本公共福利的费用要从中央财政出来，保障公共服务的均等化，而地方附加福利来自地方财政，作用是锦上添花，也是地方政府的对比性引起人才的手段。

积分制和社保卡相互配合，保证基本、可增长，不仅可以逐步替代现有户籍制度，真正推进以人为本的城市化，也消除了地方政府害怕“福利洼地”出现的担忧。 作为组合，必须采取措施比较有效地鼓励地方政府扩大吸收外来流动人口的市民化。 地方政府对城市化指标的考核将从以常住人口为基准走向以实际享受市民待遇的人口为基准，最后以户籍人口为基准。 因此，此次《国家新型城镇化计划》首次提出常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，提出《城镇建设用地增长规模探索与农业转移人口吸纳落户数的相关政策》，也确定了这一意图。

具体来说，农民工住房保障也是同样的原理。 另一方面，要通过加快制定和颁布《城市住房保障条例》，以公共服务均等化为出发点，明确全国城市范围内整体一致的基本住房保障标准，确定政府相应的责任。 另一方面，必须充分理解实施住房保障的出发点是什么。

请考虑一下。 我们在社会问题上讨论的住宅，不是物理意义上的四方砖墙加天花板和地板的建筑物本身，而是在特定城市生活的立足之地和寻求城市快速发展机会的根据地。 购买者为住宅支付的费用包括三个部分。 一是建筑价格，一是公共服务价格，三是房地产增值预期折扣。 出租人只付前两部分。 农民工发生住房保障危机，往往不是因为他们不能支付建筑价格的对价，而是因为第一是他们的收入和生产力，不能支付城市高昂的公共服务价格的对价。 因此，为农民工提供住房时，有必要合理分解住房上面的公共服务和公共福利。

有些人应该享受的最基本的公共服务是，政府需要补贴，通过中央政府补贴达到基本的住房保障水平，如最基本的建筑安全、人身安全、消防安全、流行病豁免、清洁水、最小空间、儿童上普通学校的就近入学机会等 有几种灵活的方法。

一些公共服务可以暂时推迟，如交通便利、商场、公园、绿化、儿童接近好学区的机会等。 其收入随着在城市居住时间的增加而提高支付能力后，或逐步提供，或在显示技能和生产力的提高后，给予定向补贴。

总体而言，处理农民工住房保障需要农民工个人、用人单位、政府和社会四方的共同努力，尽可能使用市场化机制。 无论如何，政府一定程度的财政补贴是不可缺少的。 政府自身必须认识到，这种公共补贴是一种社会投资，可以加速农民工自身的人力资本积累，保障社会和谐，促进社会繁荣，具有较强的外部收益性。

《国家新型城市化计划》提出，1年前实现1亿左右农业转移人口的城市定居。 预计全年外出打工的农民及其家属总量将达到3亿人以上。 处理1亿农民工市民化问题，占三分之一，如国家发改委副主任徐宪平在国务院新闻办公室城市化计划特别信息会上所说，“有可能，也有必要”。 全面处理农民工住房保障问题，是农民工市民化的重要挑战，意义重大，需要公平正义和基于国家长远战术的顶层设计，要根据地方实际多样模式进行创新。

(作者是上海财经大学房地产研究所执行所长)

来源：经济之窗