“贾康：地方债务脱困路径：深化分税制改革”

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经过记者胡健从北京出发

1994年分税制改革的明确对我国公共财政体系的建立和市场经济体制改革的推进具有里程碑意义。 但是，随着经济社会的快速发展和产业结构的调整，财税体制暴露出的问题也日益突出。 十八届中央委员会第三次全体会议将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，意味着新一轮财税体制改革上升到国家层面。

6月30日，中共中央政治局召开会议，审议“深化财税体制改革总体方案”，确定了新一轮财税体制改革的三大业态。 贾康表示，我们必须尽快将财政服务经济社会快速发展的全球任务落实到以“现代性”为导向的一套路线图和时间表的状态上。

日前，中共中央政治局召开会议，审议通过《深化财税体制改革总体方案》。 会议指出深化财税体制改革应重点推进改善预算管理制度、深化税制改革、调整中央与地方政府间财政关系三方面的改革。

财税体制改革不仅涉及经济行业，还涉及行政体制，涉及全方位利益关系，更何况改革已走过30多年，剩下的任务更是吃不消的骨头。 既然财税改革确定再次突破大关，其路径、意义和作用自然备受关注，《每日经济信息》(以下简称nbd )记者带着这些问题采访了财政部财政科学研究所所长贾康。

现代国家统治离不开财政改革/

nbd :如何理解财政与现代国家治理的关系？

贾康)现代国家治理是确立“五位一体”全面改革纲领后，提炼出的治国施政基本理念。 其相关的“统治”概念与以往常说的“管理”、“统制”不同，表现出多元主体充分相互作用的制度安排与机制的关联。 其中有管理也有自我管理，有控制也有自我控制，有组织，追求的是组织

财政是国家政权“财政控制财政，财政行政”的分配体系，在十八届三中全会的“政策决定”中表现为“国家统治的基础和重要支柱”。 这完全符合学理。 财政要解决的是公共资源配置问题，因为它必然会带动和影响整体的资源配置，为全球管理服务。 关于整体的资源配置，在《政策决定》中明确表达为:依赖“现代市场体系”，“使市场在资源配置中发挥决定性的作用”。 因此，财政基础和支柱的作用是为现代市场体系的健全运行服务，最大限度地发挥市场的正效应，辅助弥补市场失灵，使政府更好地发挥作用。

财政具体管理表现形式上的预算收支体现了国家政权体系活动的范围、方向、要点和政策要点，首先在自身制度体系的完善水平上，牢牢解决政府与市场、中央与地方、公共权力体系与公民三个基本的经济社会关系，使政府处于缺位或缺失的位置 并发挥维护政府应发挥的社会公平正义、市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，促进社会和谐和长治久安。

我们要结合十八届中央委员会三次全体会议后的总体改革设计思路，将财政服务经济社会快速发展全球化这一改革深化任务贯彻到以“现代性”为导向的“路线图和时间表”状态中。

nbd :今年距离1994年分税制改革正好20年，随着这几年经济的快速发展，又出现了许多矛盾问题，现行的财税体制是否已经不适应现状？

贾康(我们要充分肯定、巩固和提高中国1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果。 1994年分税制改革的里程碑意义和历史贡献在于，“三位一体”规范了政府与公司、中央与地方、公权与公民的关系，从行政分权转变为经济分权，绝非“集权时代的重新开始”之举。

使税制符合市场经济体制，是邓小平南方谈话和党中央确立社会主义市场经济目标模式后，现实构建社会主义市场经济，实现“三步走”现代化战术的必然选择，要多次深化税制改革，必须在统一市场中从横向走向边缘

近年来，批评声不断的“地方隐性债务”、“土地财政”以及尚未完全处理好的“基层财政困难”等问题，其根源不是分税制，而是我国省以下财政体制至今尚未进入分税制状态，实际上

据了解，在这样的省份以下，与市场经济目标模式不适应的分割制和包干制等，引起了上述人类诟病的问题。 因此，从大的角度来看，必须用切合实际的“对症治疗”，以各税制省以下的实际贯彻为要点，设计切实可行的深化改革方案。

nbd :财政具体表现形式下的预算收支管理是改革的重点之一，你认为方向是什么？

贾康(以新闻系统和预测能力为支撑，积极编制和快速发展完全中期(三年)滚动预算，在提高透明度的基础上，加强全口径政府财力的统一调节，与以往许多“法定刚性”项目的“板块化”效应过分

地方债的阳光化和政府与社会资本的合作机制，必须在《预算法》修订时加以表达和呼应。 转移支付也需要改善，必须提高普通转移支付的比重，特别转移支付必须尽量合并减额，其比例必须下降到重要的下方。

特别项目的转移支付资金必须再附加条件与地方合作。 它实际上是强迫地方特别是欠发达的地方弄虚作假，是政府公权体系运行的扭曲，使局面更加混乱，不符合现代国家统治的要求。

税的修改大致有四个项目/

nbd :税收制度完整的大方向是什么？

贾康(经过20年的税制改革，符合我国社会主义市场经济要求的税制有了很大进步，税收带来的收入筹措功能明显加强，调节经济和社会生活的功能也有所提高。

1994年以来，税收收入连续大幅增长，占gdp的比重逐年提高，税收作为财政收入最重要的来源，为政府履行职能、改善民生、促进经济社会协调快速发展提供了可靠的财力保障。 税制结构不断优化，我国初步建立了流转税、所得税等相结合、眉目清楚的复合税制体系，税收政策的宏观调控功能逐渐加强。

我国新一轮税制改革的目标方向是，按照“五位一体”的总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，继续发挥“简易税制、广域税基、低税率、严格征管”的基本作用，调节税收采购财政收入、分配、优化结构

我们有必要逐步适当降低间接税的比重，提高直接税的比重，实现结构性减税和结构性增税的优化平衡，建立适应经济波动、可以比较有效调节的政策，体现国家产业政策和技术经济政策。 在满足政府财力正常增长诉求的同时，满足优化分配结构和促进科技创新所需的税制和政策体系，更大、更广地发挥市场在资源配置中的决定性作用，为政府服务合理发挥市场失灵的矫正、公平维护

税制改革不仅需要构建富有刚性的制度体系，还需要建立具有一定弹性的税收政策体系，增强税收服务经济社会快速发展的灵活性和对比性。

nbd :增税、资源税、房地产税等税种的改革方向受到广泛关注，你的意见是什么？

贾康说:“当前税制改革的主要途径是‘改革’。 “增值税改革”对减轻税负、优化产业结构、提高振动成本、提高经济增长质量具有重要意义，今后将分领域在全国推开，成熟一个领域，在“十二五”末全面覆盖领域。

随着“增值税改革”的基本完善，应该尽快清理整合目前较为繁琐的税率等级，充分体现增值税的“中性”优势，规范征管。

关于资源税，首先要扩大征税范围，将煤炭、水资源等纳入资源税征税范围，将征收方法由从量征收改为从值征收，从而进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。

提高资源税负担，在现有空之间也是必要的，结合基础资源、能源产品的价格关系和价格形成机制方面的相关改革任务，在“财税联动”的框架下，抓紧设计资源税改革和相关行业相关改革的攻关方案

由于房地产税与老百姓的财产直接相关，近年来改革方案的设计备受关注。 值得观察的是，本届三中全会确定提出了加快房地产税立法的问题，基本上与税收法定的落实相呼应，有利于体现房地产税的公正性。

我国在总结上海、重庆试点和十市“空”模拟评估税试点等经验的基础上，加快立法整合房地产税制度，将现行房地产税收和部分合理房地产的行政性收入一并合理化，改变了现行再流通环节税收、轻持有环节税收的方法。

赋予地方适当的税收管理权力/

nbd :财税改革最大的难点大概是中央和地方的财政关系，你觉得这个问题怎么样？

贾康)中国各省以下税制长期无法真正贯彻这一问题的“病理解体”不多，也不复杂。 那是因为中国省以下有市、县、乡镇。 “地方”的概念在中国至少有省、地级市、县(包括县级市)、乡镇四个层面，加上中央，整个政府财力分配体系至少有五个层面，如何依托20左右的税种实施五级？

因此，1994年以来，实际上只是中央和省为代表的地方之间维持了分税制框架的基本规范，省以下迟迟未进入分税制状态。 前进的道路是，逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两级的“扁平化”改革，将财政实体水平减少到三级，将省以下税制从无解变为有解。

nbd :确实，地方债务数额大、不透明，“土地财政”等问题的核心可以追溯到分税制的执行不完善。 在这个问题上，未来的管制路径是什么？

贾康(根据中央、省、市、县三级框架深化“分税制”改革，重构和优化中央-地方财税关系的基本基本基本和要领，必须以合理界定各级政府职能，即“事权与支出责任相适应”为出发点

我们认为，“一级政权有一级合理的事权，呼应一级合理的产权，配置一级合理税基，形成一级规范、完善、透明的现代意义预算，列一级产权和一级债权”的三级分税等级、上下贯通

如果这一体制建设顺利进行，中国所有地区包括欠发达地区在内，推进基本公共服务均等化所需财力及其事业权将形成一致的局面，在“国家长治久安”全球概念中消除基层困难、隐性债务风险，化解土地财政失衡

nbd )在地方的实际财政状况下，缺钱这个词可能是关键词，但是地方未来公开的透明财源，应该如何构建？

贾康(在确定财权与事权必须一致的基础上，我们需要健全地方税系，赋予适当的税收管理权力。

十六届三中全会以来，“赋予地方适当的税政管理权”被提上了议事日程。 18届中央委员会第三次全体会议再次确定:“整体稳定当前中央和地方财力结构，结合税制改革，考虑税种属性，进一步梳理中央和地方收入划分。”

可见，要适当赋予地方政府税政管理权力，必须与这一要求紧密联系。 大方向应该有三个。 一是根据适应财权和事权的大体情况，通过地方税权的定义、地方主体税类型的确立和税种结构的优化，完善地方税体系。

二是科学地决定税收的分配比例。 根据适应事业权和支出责任的客观需要、民生一些事项的重要程度和社会公共管理的相关性等，明确税收分配，与地方民生关联性大、富有地方特点的税收，要加大所在地的分配比例。

三是赋予地方对主体税种的一定管理权限，如部分税种的选择权、部分具体税率在一定区间内的调整权等。 在保证国家宏观经济政策政令畅通、不蚕食中央税共享税源、不影响周边地区经济利益的前提下，允许地方通过立法手续，经中央政府批准，对具有地域特征的税源征收地方性税源税。

nbd :经过改革，房地产税和资源税确实有可能成为地方未来的稳定财源。 其他调整和分配的税源包括它们吗？

贾康:随着“增值税改革”的推进，原本100%归属中央的部分消费税可能会转让给地方。 消费税改革中，调整税目，将部分税目征收从生产、批发环节改为零售环节，再交给地方是其方案设计的基本思路。

利润是什么呢？ 这并不鼓励地方政府着力招商引资，而是地方政府更加在意辖区内公共服务和市场环境的完善，从而促进市场的购买和销售，增加地方政府生活新的财力来源。

来源：经济之窗