“李宇嘉：认清土地双重功能是土地审计第一步”

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◎李宇嘉

审计局首次在全国范围内开展对土地财政的“摸底”式大样本审查，重点是土地出让金的收支情况。 目前，土地出让金是地方政府介入经济社会、实现经济职能、履行政府公共职能的最有力工具。 但是，对土地出让金的鉴定力度其影响很大，似乎与地位不相称。

政府部门的审计是“功能性审计”，是审查经费收支是否符合政府职能范畴，但首先需要明确政府在土地收支行业的职能，这关系到地方政府土地财政的问题。 我国地方政府土地转让的职能有两个。 一是向城市公共服务设施贷款，即依赖国有土地一级垄断的转让，配合银行抵押贷款融资筹集资金建设城市基础设施。 一是工业地价减免、土地整理、工业配套建设园区，补贴工业公司，提高招商引资吸引力，促进税收增长，扩大经济总量。

土地收支的功能具有服务民生的属性，即“公共财政”和“生产型财政”两种属性。 本质上，土地转让收入属于地方政府税收以外的“第二财政”。 有两个理由。 首先，1994年分税制改革以后，中央采取税收的“大头”，地方上剩下的税收部分只能用于“吃饭”。 并且，在自主快速发展经济的激励机制和应对gdp竞争绩效评价的模式下，地方政府有自主支配财源的客观需求。 于是，为了平衡不同税制的中央地方财政关系，中央将土地出让收入的控制权全部留给了地方，其次，随着20世纪90年代以来改革开放的推进，地方政府大规模招商引资，产生了对工业园区建设的诉求。 之后，全国城市化也进入全面加速阶段，城市基础设施建设需要大量资金，出让土地是当时筹资效率最高的形式。 因此，中央默认地方政府将土地转让收入作为财政的补充，或称为“第二财政”，以区别于税收财政。

地方政府的土地转让行为已经脱离了完全意义上的“公共财政”的内涵，是公共财政和生产型财政的混合体。 更重要的是，土地公共财政部分也补贴了生产型财政。 也就是说，城市公共设施建设、工业地价减免、土地和小区平整配套，降低了生产价格，提高了招商引资的吸引力。 一方面，这对形成中国制造的国际竞争力至关重要，另一方面，工商公司提供的以增值税和所得税为中心的税收收入，近30年平均增长率达到20%，解决了税制改革和城市化后的地方财政风险，促进城市化和人口就业，中央财政收入每年保持一定的增长率，通过转移支付，

地方政府土地转让收入的核定，不应只以公共财政这个维度的功能为标准，而是要从我国市场经济的过渡性特征出发，全面认知土地财政具有公共财政和生产型财政的混合功能，这应作为核定土地转让的前提或制约条件。 只有在这样的背景下，才能全面认识到地方政府处理财政风险、支持中央财政增长、促进城市化和就业增长、推行出口导向战术等土地转让所承担的综合功能。 这样的话，就不能完全以纯收入是否满足民生支出的硬性指标作为全面考核的基准。

国家对地方政府的土地出让收支的硬性规定，本身也是不合理的。 即使将土地转让的收益用于民生，也必须严格限定于城市公共服务设施的建设和维护。 但是，现实中，为了平息老百姓对“土地大王”、高房价的“投诉”带来的舆论压力，国家将土地出让金收入与保障性住房建设、教育支出、农村基础设施建设等联系在一起。 但是，这些用途并不完全与城市公共服务的供给功能范畴相关。 结果不仅不能保证土地转让收入真正用于公共服务设施的建设和维护，也掩盖了中央地方政府产权分配不明确、政府与市场边界不明确的现状。

地方政府在获得土地转让收入方面，不仅要有组织的效率，还要有确定的制度规范程序，所有经营性用地的转让都要经过“邀请”、市场化、透明的转让程序。 但是，土地转让收入的采用存在许多问题，突出的表现有三个方面。 一是由于没有将土地转让收入纳入预算管理，地方自主操作空之间较大，土地转让存在变相减免、欠费征收、违规录用、土地出让金挪用等情况，不存在“协议转让”、“租赁代为征收”、征用补偿金挪用等 二是城市公共服务设施建设存在较大的喜与败问题，民生福利设施建设“锦上添花”、“雪中送炭”。 第三，土地转让和后续用地行业的刚性指标。 例如，经营用地严格“募集”、协定用地规定、容积率和规划调整等大多是人为突破，其中存在腐败问题。

全面土地督察在财税体制、政府职能、过渡型经济等方面要考虑对土地双重职能的超前制约，客观认识土地公共财政职能与生产力职能混合的历史必然性和历史贡献。 在此基础上，基于政府经济增长职能和回归公共服务职能的大目标，从财税体制改革和政府市场关系改革的源头上，建立地方政府支出责任与财源一致的公共财政体制，是对“割虎”式的考核为“头痛医、脚痛医”、“考核不明、计算不明”的

(作者是深圳市不动产研究中心的研究员)

来源：经济之窗