“李宇嘉：以审计来破除土地供应非市场化”

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◎李宇嘉

对土地财政的首次“探家底”式考核已经在全国范围内展开，此次考核认为应从促进房地产市场化的立场出发，从房地产源头土地入手，彻底消除阻碍房地产市场化的最后堡垒，以市场化打破全球改革难题。

土地非市场化是“房地产市场乱象”一直无法根治的原因，只有房地产价格长期上涨才不会下跌，房地产市场调控“屡败屡战”，供求失衡； 源头土地不能市场化，我国房地产领域就不能实现市场化的快速发展。 近年来，楼市在市场化道路上进展不顺利，甚至有滑坡的迹象。 突出的是，各种限制性的行政干预必须出现在大厅里。 这事实上是上游土地非市场化造成的。

如果土地长期非市场化运营，固化为土地和不动产的地方政府的行为将不可避免地会混乱。 例如，地方杠杆失控、抵制国家管制、热衷使用土地进行大规模项目开发、热衷开发区和新区、老百姓需要的公共服务长时间滞后等。 地方政府在土地和房地产行业出现的上述混乱与我国目前改革的要点行业密切相关。

1998年住房市场化改革以来，在房地产中游和下游，市场化推进取得了巨大进步。 但是，我们看到了位于房地产领域上游的土地行业，尽管2004年8月31日以后，国家制定了将所有经营用地一律市场化的“招商”转让模式，但开发商在土地市场上的竞争是多么激烈。 但是，充分市场化的只有不到21%的住宅用地和8%的商业服务业用地，在占50%以上的工业用地转让行业，“招标”基本上是变异为“定制”的虚假市场化或不透明的协定转让。 即使是充分市场化的住宅用地和商业用地行业，也需要扣除政府集资建设的用地等非市场化部分，真正市场化的用地部分不到20%。

工业用地行业的非市场化是从地方政府加大经济规模、加大税收规模、取得良好的绩效评价、直接插手政府项目等方面考虑的。 工业用地价格优惠，减免到地价，是各地方政府提高招商引资竞争力，吸引国内外知名公司进入当地的最佳手段。 尽管牺牲了地价，但通过建设工业园区、引进知名公司、参加大型生产或城市项目、补助银行贷款支持、推进用地转让项目投资，短期内将增加固定资产投资、增加经济和税收、改善城市面貌的综合

工业用地地价低，甚至免除地价，另一方面造成了工业用地的低效利用。 中国工业用地综合容积率只有0.6，土地资源浪费严重，住宅用地相对不足，而城市“小摊”式的扩张，使得政府无法同时供给基础设施，城市扩张先于基础设施建设，城市各类新区和开发区“

作为生产要素，在工业用地地价低、许多产能过剩领域无法扩张的情况下成为可能，僵尸领域和公司难以退出、环境污染和银行风险突出、产业升级困难的土地上撬动社会融资，进而实现政府杠杆化，进行项目开发 土地非市场化，从政府直接插手区域开发和工程项目到立项、规划到招投标、建设材料采购、建设与运营等各个阶段，政府介入市场，开发与建设过程不明朗，腐败问题严重。

地方政府的工业地价损失，由住宅用地弥补。 住宅市场化改革使基层住宅的支出和投资非常活跃，作为前沿土地“招商”的一环，地价正在上涨。 2004年楼市快速发展以来，50个主要城市将住宅用地价格提高了5~8倍，远远超过了同期住宅价格的3~5倍涨幅。 土地财政由住宅用地高地价和工业用地规模化组成，前者是地方政府“第二大财政”，也是楼市乱象和高房价的最大原因，政府推高住宅商业地价有内在激励，后者是地方政府实现绩效、经济增长功能的“最优”

即使是通过“申办”住宅用地获得的高额土地出让金，由于支出没有硬性限制，长时间在预算外运行、操作空之间很大，不透明，除了弥补拆迁补偿费用外，大部分都是补贴工业园区的基础设施建设、政府平台，

本质上，土地已经成为地方政府实现政府经济和收入增长目标的工具，非市场化正是为了方便实现这些目标而刻意进行的。 本轮土地督察的目标之一必须放在土地供给完全市场化上。 另一方面要严格执行征地全额补偿和市场化补偿的各项政策，提高集体土地征用价格，消除地方政府盲目扩大土地征用和出让规模的激励机制。 另一方面，经营性工业用地要严格实行市场化转让、市场主体平等准入的政策，提高工业用地价格，彻底消除地方政府借重工业用地低价，扩大经济规模，插手具体项目的激励。 工业用地价格上涨后，过剩产业和生产能力也难以生存，地方债务风险也降低了，最后，住宅用地行业也要完全市场化，住房保障仅限于基本保障，剩下的住房都要上市，严禁政府集资住房供应地。 土地完全市场化实现后，住宅相对溢价将吸引越来越多的土地进入住宅市场，住宅市场的各种混乱将变少； 土地市场化后，房地产市场中下游实现完全市场化，对上游下游的约束也消除了土地市场化后，地方对政府利用土地实现项目投资、经济增长和个人利益的激励机制变少，维持过剩产能、部门利益的激励机制也变少，固定资产投资主导的过程 只要辅助严格界定公共服务范围，逐一开展土地出让金是否符合用途的功能性鉴定，政府就可以恢复公共服务职能。

(作者是深圳市不动产研究中心的研究员)

来源：经济之窗