“张茉楠：处理地方债务须增强金融分量”

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◎张茉楠

最近，地方政府债务处理的动作频发，8月份全国人大出台新《预算法》及《财税改革总体方案》后，也出台了因地方债务风险破产的《地方债务管理新规》。 但是，目前地方债务不仅仅是财政问题，加强央行对地方政府债务的监管功能，提高金融因素在债务问题处理中的权重可能更为重要。

从总体上看，我国政府债务占gdp的比例远远低于美国、欧洲、日本等主要经济区块，财政赤字相对可控，现阶段财政可持续性不成问题。 但是，由于地方政府的预算约束、投资冲动、经营权大于产权等现实情况，地方政府通过融资平台积累了大量债务，地方政府的财政可持续性面临着一定的威胁。

比较从目前公开资料中得出的平台债务和地方债务平台债务，负有偿债责任的地方债务中最重要的一部分少于平台债务，平台债务大部分不包括在地方直接债务中，即使考虑到了也有债务。 特别是~年迎来了地方债务偿还的高峰期，地方政府面临着大量债务集中到期的再融资压力。

从2001~年开始，我国地方政府债务规模迅速扩大，有其深刻的体系根源。 事实上，自1994年财政分税制改革以来，作为改革后遗症的地方政府的财权与事权不匹配问题始终没有得到处理，因此可见地方政府对土地财政和地方融资平台的依赖性，但这些融资渠道确实给经济带来了很大的风险。 从目前税制“增值税改革”的方向来看，财政收入更倾向于集中在中央，地方财政收支不平衡的矛盾有可能加剧，政策要刻意向地方上税让度，但要继续关注具体的落实。

当前地方债务管理的改革思路和新一轮财政管理体制改革的方案表明，地方债务管理仍必须使用基于国家信用的财政工具。 从几十年来政府投融资体制的快速发展过程可以看出，在不能消除中央政府对地方政府债务循环的情况下，即使只采取财政工具，也不容易解决这个问题。

现在我们认为处理地方债务必须合作处理财政和金融两方面的问题 因为中央和地方政府之间的财权博弈直接影响着两者之间的金融资源博弈。 从地方政府的角度来说，地方财政不能通过无限制地注资来支援地方国有公司，必须从其他渠道为国有公司展开资金资源的争夺。 各地方政府纷纷将观察力转向金融资源，特别是银行系统信贷资源的管理，这必然会导致金融部门不良负债率的上升和资金配置效率的下降。 但是，由于普遍存在以中央政府信用为担保的隐性担保机制，随着金融监管的进一步放松，银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具大量创设，对金融体系产生了直接或间接的影响。

另一方面，政府对经济活动的干预很多。 一点点财政应承担的责任交给金融市场主体，政府债务扩张的不可持续风险转移到金融系统。 政府通过融资平台企业、国有公司直接参与经济活动，通过影响银行的信用投入为前者提供资金。 另一方面，财政与金融的关系不清晰，央行不仅承担“准财政职能”，还通过释放流动性等操作为政府债务融资提供便利，有助于降低财政体系的风险，但实际上将政府债务扩张的不可持续风险转移到金融体系中。

从根本上处理地方债务问题，必须加强中央银行对地方政府债务的监管职能，加强财政体制改革和金融体制改革的协同性。 一是明确界定财政和央行职能，防止财政发生变相透支问题。 完善央行亏损的财政补充机制，建立较为有效的历史结算解决方法，处理央行承担金融改革和金融稳定价格的问题，提高央行资产负债的健康性。

二是建立还款准备金。 建立债务偿还准备金是世界各国比较普遍的做法，以防范政府的债务风险。 地方政府债务准备金是地方政府为按期偿还债务本息而筹集和运用的特殊储备资金。 准备金可以从专家管理和专家管理两种方法中选择。

第三点也是最重要的。 试图建立中央银行国库基金管理。 中央银行国库基金管理是指以较为有效的方式利用国库现金和易汇金资源，在优化政府财务结构、提高财政资金录用效率、满足国库现金支出需求的基础上，实现国库闲置现金结余最小化和现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动的总称。 从地方国库收支的现实来看，另一方面地方政府搁置了大量财政库存资金。 而对于还款来源最依赖财政资金的公益性建设项目，由于建设资金诉求较多，地方政府为了弥补资金缺口，将不惜对外举债和承担利息。 央行应积极加强地方国库现金管理问题的研究，在保证国库资金安全的基础上，提出满足国家宏观经济管理和地方财政优势需求的现金管理模式，充分合理利用闲置的存量资金资源，最大限度地减少政府债务余额和利息支出。

(作者是中国国际经济交流中心副研究员)。

来源：经济之窗